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El cuento de la renta sustitutiva

(Artículo publicado en La Estrella de Panamá, viernes 12 de febrero de 2016)

Desde hace muchos años observo que cuando hay una propuesta de ley que implique reducción de la recaudación impositiva, el ministro de Economía de turno sale al paso para indicar que la propuesta es inviable por mandato constitucional, si no propone a la vez una renta sustitutiva. Y con ese argumento matan en la cuna muchas propuestas que buscan aligerar la carga impositiva que lleva el ciudadano, sin siquiera entrar al análisis de fondo sobre las ventajas y desventajas de la propuesta. Pero el argumento de la renta sustitutiva es utilizado así de manera equivocada.

La norma constitucional que habla de renta sustitutiva se encuentra en el Artículo 276. Dicha norma establece: ‘La Asamblea Nacional no podrá expedir leyes que deroguen o modifiquen las que establezcan ingresos comprendidos en el Presupuesto, sin que al mismo tiempo establezca nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de las mismas’.

Como se lee, la norma establece la obligación de crear renta sustitutiva en el marco del Presupuesto. La norma citada se encuentra en el Título IX: La Hacienda Pública, Capítulo 2: El Presupuesto General del Estado, de la Constitución Política. Esto es importante porque, en interpretación de normas, el contexto del Título y del Capítulo en que se encuentra la norma arroja luces sobre el alcance propio de esta. En el caso de la obligación de contemplar una renta sustitutiva, es claro por la lectura de la norma y además por el contexto del Capítulo y el Título dentro de los que se encuentra, que tal obligación se refiere al término de vigencia del Presupuesto General del Estado.

Ahora, el Presupuesto General del Estado tiene vigencia anual, con inicio y fin sincronizados con el año calendario. Así, hubo un Presupuesto para el año 2015 cuya vigencia terminó, y ahora el Estado está regido por el Presupuesto del año 2016. ¿A dónde nos lleva esto? Significa que no hay ningún problema con que la Asamblea Nacional apruebe un proyecto de ley mediante el que se reduzca o incluso se elimine un impuesto, por ejemplo, sin tener que crear una renta sustitutiva, siempre que la ley en cuestión no esté llamada a entrar en vigor durante el período anual de un Presupuesto ya vigente. La norma tiene sentido para evitar que se eliminen ingresos contemplados en el Presupuesto, que hayan sido comprometidos para hacer frente a obligaciones adquiridas del Estado. De allí el requisito de que la renta sustitutiva propuesta reciba informe favorable de la Contraloría General de la República, sobre su efectividad fiscal.

Por ejemplo, si la Asamblea Nacional aprobase hoy en tercer debate un proyecto de ley que elimina un impuesto y no contempla renta sustitutiva, dicha eliminación de impuesto y la desaparición esperada del ingreso estatal correspondiente, solo serían válidos si la ley contempla que tengan vigencia a partir del año 2017 o en fecha posterior. No es una prohibición absoluta a la Asamblea Nacional, de reducir impuestos o de modificar el régimen fiscal del país de modo que resulte en una reducción de la recaudación a corto plazo.

Sería absurdo que el país no se permitiese a sí mismo reducir impuestos. El soberano puede decidir una reducción de la carga impositiva. Es lo que se conoce como política fiscal. La tesis de que no se puede eliminar o reducir un impuesto existente, si no se crea otro en su reemplazo, llevaría al absurdo de que el Estado no puede reducir jamás impuestos, sino tan solo aumentarlos, algo que evidentemente no es acorde ni con el sentido común ni con la historia de nuestro país.

Cada propuesta debe evaluarse sobre sus méritos particulares. Lo que no es aceptable es que los encargados de recaudar y de gastar la plata ajena, nos intenten engañar con el cuento ese de la renta sustitutiva.