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Institucionalidad

Por Jaime Raúl Molina (Artículo publicado en Revista Agenda, Panamá, noviembre de 2012)

Variadas han sido al transcurrir el tiempo, las recetas dadas por los economistas para lograr el desarrollo económico de los llamados países en vías de desarrollo. En América Latina se aplicó durante las décadas de 1980 y 1990, políticas de apertura económica, liberalización de mercados, desregulación, privatización. Pero uno de los ingredientes fundamentales para lograr el salto al primer mundo, si de verdad queremos llegar, involucra tener instituciones sólidas y serias. Pero, ¿qué significa eso?

Institucionalidad no se refiere a tener muchas instituciones. La institucionalidad no se logra creando más ministerios, dependencias del Gobierno Central y entidades descentralizadas. Nada de eso. Tampoco significa tener entidades con poder absoluto, hipertrofia burocrática, engorrosos procesos y abultadas planillas.

Lo fundamental en la institucionalidad, para efectos del desarrollo económico, es la reducción a su mínima expresión, de los costos de transacción, de tal manera que se favorezca la actividad creativa y productiva, y la división del trabajo e intercambio comercial.

Bien entendida, la institucionalidad tiene características muy claras que la diferencian de la burocracia hipertrofiada. En primer lugar, la institucionalidad no se refiere a entidades, sino a la existencia de reglas justas, claras y adecuadas y procesos claros y explícitos, transparentes, eficaces y eficientes.

Reglas claras y adecuadas

La regulación es necesaria, siempre que responda a una lógica de aquello que se regula. La regulación está sujeta a los rendimientos decrecientes, en sentido que llega un punto de complejidad y volumen, en que se convierten en obstáculo y no en facilitador. Las reglas no deben abrumar ni buscar la microadministración de la actividad particular. Por ejemplo, si las partes quieren contratar la compraventa de materia prima, y desean que el precio se fije en pesos colombianos en vez de dólares, la regulación no debe impedirlo. Del mismo modo, ¿por qué entonces intervenir para imponer el kilogramo sobre la libra, especialmente si la población ha transado en libras desde tiempos inmemoriales? En el caso de la norma que obliga a los panameños a transar en sistema métrico decimal, en contra de su voluntad, esta es una regulación que aumenta los costos de transacción, toda vez que genera incertidumbre inexistente hasta ahora entre los participantes del mercado, que ahora tendrán que habituarse al nuevo sistema de medidas.

Procesos eficaces, justos y eficientes.

Pero no sólo son importantes las reglas. Los procesos para la aplicación de las reglas, deben ser claros y transparentes, además de eficientes. En el caso de Panamá, los procesos en que peor estamos son los procesos jurisdiccionales. Todo lo que tiene que ver con dirimir controversias entre particulares, es extremadamente ineficiente en nuestro país. Basta mirar el ranking Doing Business del Banco Mundial para observar que estamos en la posición No. 119 en el mundo en cuanto a “cumplimiento de contratos”, que se refiere más que cualquier otra cosa, a la relativa eficacia y eficiencia de hacer valer los derechos subjetivos frente a otras personas (particulares o estatales).

En materia de procesos jurisdiccionales tenemos varios problemas, pero me concentraré en los que veo como los más importantes por resolver. En primer lugar, seguimos teniendo un sistema en el que gran parte de los procesos que deberían estar en poder de tribunales de justicia dentro del Órgano Judicial propiamente, pero están bajo la Administración Pública. Los ejemplos son muchos, pero los peores casos son aquellos que implican la nefasta jurisdicción coactiva, que no es más que un lindo nombre para una situación en la que una institución que es parte en una controversia con un ciudadano, es también el tribunal competente para dilucidar dicha controversia con el ciudadano. Oportunidad del ciudadano de una justicia imparcial de verdad en dichos casos: virtualmente nula.

El otro problema grave de la Administración de Justicia en nuestro país es que el Órgano Judicial y el Ministerio Público jamás han contado con presupuestos acordes con las funciones que ejercen. En nuestro país no le damos a la Administración de Justicia el peso que amerita, y las mencionadas entidades son siempre los patitos feos a la hora de elaborar el Presupuesto General del Estado. Ello obedece en gran medida a que los políticos no ven rentabilidad política en la Administración de Justicia, y dan prioridad a proyectos que consideran de mayor rédito político (en sentido electorero), como los programas paternalistas mal llamados de asistencia social, y en general el clientelismo de siempre.

Estado de Derecho

Algo que se omite muchas veces que se habla de democracia, es el concepto de Estado de Derecho. Usted puede tener democracia sin tener Estado de Derecho. Benjamín Franklin decía que la democracia es dos lobos y una oveja votando para decidir qué habrá de cena. ¿Cuál cree usted que será el resultado de la elección? Hay otra manera de decirlo: si un gobernante roba a Pedro para dar a Pablo, siempre podrá contar con el voto de Pablo. La Venezuela chavista es el vivo ejemplo de esto, e ilustra que no basta tener democracia, si no hay un verdadero Estado de Derecho.

¿Y qué diferencia uno del otro? El Estado de Derecho implica, entre otras cosas, que las reglas obedecen a un sentido de justicia. Si el que está en el poder puede fácilmente cambiar las reglas meramente para ajustarlas a su medida, entonces estamos en una democracia que no tiene Estado de Derecho. También en las tiranías hay leyes, así que no debe confundirse Estado de Derecho con existencia de leyes. Si vive usted en un país donde el gobernante se hace leyes a su medida para beneficio de sus clientes políticos, para facilitar la reelección de su partido, para perseguir a la oposición y todos los que no se cuadran con el poder, entonces usted podrá estar en una democracia, pero no en un Estado de Derecho. La una sin el otro, no es para nada conducente al desarrollo de una sociedad, especialmente a largo plazo.

Conclusión

Un elemento esencial del desarrollo a largo plazo es la institucionalidad sólida. Sin ella, todas las demás políticas públicas de libre mercado, se quedan cortas. Pero la institucionalidad no se fortalece, más bien se debilita, cuando creamos más burocracia en el gobierno central, y cuando seguimos dando más poderes a entidades de dicho gobierno central. Se debilita la institucionalidad cuando se da facultades jurisdiccionales a entes administrativos que, por su naturaleza, carecen de la mínima imparcialidad requerida para garantizar procesos justos y equitativos. Mientras no entendamos como país que la Administración de Justicia debe ser un objetivo prioritario, y dotar al Órgano Judicial de recursos cónsonos con su grave función, no daremos el salto a ser el Singapur de Occidente, y lo demás será maquillaje.